Samuel S. Lévy et Sam Lévy & Associés Inc. — 19 décembre 2003

Décision sur la conduite professionnelle

Qu'est-ce qu'une décision sur la conduite professionnelle?

Le BSF ouvre une enquête sur la conduite professionnelle d'un syndic autorisé en insolvabilité (SAI) lorsqu'il dispose d'information laissant croire que le SAI n'a pas rempli adéquatement ses fonctions, n'a pas administré un dossier comme il se doit ou n'a pas respecté la Loi sur la faillite et l'insolvabilité (LFI).

Dans certains cas, les conclusions de l'enquête sont suffisamment graves pour donner lieu à une recommandation de sanction visant la licence d'un SAI [annulation ou suspension de la licence en vertu du paragraphe 13.2(5)] ou imposition de conditions ou de restrictions en vertu du paragraphe 14.01(1) de la LFI.

La décision sur la conduite professionnelle est assimilée à celle d'un office fédéral et peut faire l'objet d'un examen judiciaire par la Cour fédérale.

Canada
Province de Québec

Dans l'affaire de l'instance de discipline professionnelle conformément à la Loi sur la faillite et l'insolvabilité concernant Sam Lévy & Associés inc., titulaire d'une licence de syndic pour une personne morale, et Sam Lévy, syndic individuel titulaire d'une licence

I

Dans ma décision interlocutoire datée du 4 décembre 2003, j'ai déclaré être investi de la compétence requise pour entendre la requête des intimés visant à « faire déclarer inopérants les articles 14.01, 14.02 et 14.03 de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité et pour arrêt de procédures » et me prononcer sur celle-ci. J'ai entendu la requête au fond les 10 et 11 décembre 2003, et voici ma décision.

La requête des intimés, leurs intérêts sont identiques et ils sont représentés par le même avocat, tel que son titre l'indique, fait valoir que les articles 14.01, 14.02 et 14.03 de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité (ci-après la « Loi ») sont, pour diverses raisons, inconstitutionnels, et que, par conséquent, je devrais conclure qu'ils sont inopérants pour autant que l'instance dont je suis saisie en ce moment soit concernée. La requête fait valoir de plus que, même si je devais conclure que les dispositions attaquées ne sont pas inconstitutionnelles, je devrais, pour diverses autres raisons, ordonner un sursis d'instance.

Comme je l'ai mentionné dans ma décision, les intimés adoptent la position selon laquelle, je résume, les dispositions législatives ne contiennent pas suffisamment de garanties procédurales pour assurer la tenue d'une audience juste et équitable. Cela étant, ils (les syndics) ne devraient pas être tenus de s'engager dans un processus qui pourrait résulter en la suspension ou l'annulation de leurs licences. Les arguments des intimés sont exprimés de façon très détaillée dans le paragraphe 100 de la requête. Ces arguments, je les examine dans mon analyse ci-dessous sans, toutefois, respecter l'ordre suivi dans la requête.

Cependant, avant d'examiner les arguments, il est nécessaire, pour une meilleure compréhension de ce qui suit, de reproduire les articles de la Loi qui sont attaqués par les intimés.

14.01

  • (1) [Décision relative à la licence] Après avoir tenu ou fait tenir une enquête sur la conduite du syndic, le surintendant peut prendre l'une ou plusieurs des mesures énumérées ci-après, soit lorsque le syndic ne remplit pas adéquatement ses fonctions ou a été reconnu coupable de mauvaise administration de l'actif, soit lorsqu'il n'a pas observé la présente loi, les Règles générales, les instructions du surintendant ou toute autre règle de droit relative à la bonne administration de l'actif, soit lorsqu'il est dans l'intérêt public de le faire :
    1. annuler ou suspendre la licence du syndic;
    2. soumettre sa licence aux conditions ou restrictions qu'il estime indiquées, et notamment l'obligation de se soumettre à des examens et de les réussir ou de suivre des cours de formation;
    3. ordonner au syndic de rembourser à l'actif toute somme qui y a été soustraite en raison de sa conduite.
  • (1.1) [Application aux anciens syndics] Dans la mesure où ils sont applicables, le présent article et l'article 14.02 s'appliquent aux anciens syndics avec les adaptations nécessaires.
  • (2) [Délégation] Le surintendant peut, par écrit, et aux conditions qu'il précise dans cet écrit, déléguer tout ou partie des attributions que lui confèrent respectivement le paragraphe (1), les paragraphes 13.2(5), (6) et (7) et les articles 14.02 et 14.03.
  • (3) [Notification] En cas de délégation aux termes du paragraphe (2), le surintendant ou le délégué doit :
    1. dans la mesure où la délégation vise les syndics en général, en aviser tous les syndics par écrit;
    2. en tout état de cause, aviser par écrit, avant l'exercice du pouvoir qui fait l'objet de la délégation ou lors de son exercice, tout syndic qui pourrait être touché par l'exercice de ce pouvoir.

14.02

  • (1) [Avis au syndic] Lorsqu'il se propose de prendre l'une des mesures visées au paragraphe 14.01(1), le surintendant envoie au syndic un avis écrit et motivé de la mesure qu'il entend prendre et lui donne la possibilité de se faire entendre.
  • (2) [Procédure de l'audition] Lors de l'audition, le surintendant :
    1. peut faire prêter serment;
    2. n'est lié par aucune règle juridique ou procédurale en matière de preuve;
    3. règle les questions exposées dans l'avis d'audition avec célérité et sans formalisme, eu égard aux circonstances et à l'équité;
    4. fait établir un résumé écrit de toute preuve orale.
  • (3) [Dossier et audition] L'audition et le dossier de l'audition sont publics à moins que le surintendant ne juge que la nature des révélations possibles sur des questions personnelles ou autres est telle que, en l'espèce, l'intérêt d'un tiers ou l'intérêt public l'emporte sur le droit du public à l'information. Le dossier de l'audition comprend l'avis prévu au paragraphe (1), le résumé de la preuve orale visé à l'alinéa (2)d) et la preuve documentaire reçue par le surintendant.
  • (4) [Décision] La décision du surintendant est rendue par écrit, motivée et remise au syndic dans les trois mois suivant la clôture de l'audition, et elle est publique.
  • (5) [Examen de la Cour fédérale] La décision du surintendant, rendue et remise conformément au paragraphe (4), est assimilée à celle d'un office fédéral et comme telle est soumise au pouvoir d'examen et d'annulation prévu à la Loi sur la Cour fédérale.

14.03

  • (1) [Mesures conservatoires] Pour assurer la sauvegarde d'un actif dans les circonstances visées au paragraphe (2), le surintendant peut :
    1. donner instruction à quiconque de s'occuper des biens de l'actif visé dans les instructions conformément aux modalités qui y sont indiquées, notamment d'en continuer l'administration;
    2. donner instruction à quiconque de prendre les mesures qu'il estime nécessaires à la sauvegarde des livres, registres, données sur support électronique ou autre, et documents de l'actif;
    3. donner instruction à une banque ou autre dépositaire de ne faire aucun paiement sur les fonds détenus au crédit de cet actif, si ce n'est conformément à l'instruction;
    4. donner instruction au séquestre officiel de ne plus nommer le syndic en cause pour administrer de nouveaux actifs tant qu'une décision n'est pas rendue au titre des paragraphes 13.2(5) ou 14.01(1).
  • (2) [Circonstances] Le surintendant peut exercer les pouvoirs visés au paragraphe (1) dans les circonstances suivantes :
    1. le décès, la destitution ou l'empêchement du syndic responsable de l'actif;
    2. le tenue par lui de l'enquête prévue à l'alinéa 5(3)e);
    3. l'exercice par lui des pouvoirs visés à l'article 14.01;
    4. le défaut de paiement des droits prévus au paragraphe 13.2(2) à l'égard de la licence du syndic;
    5. l'insolvabilité du syndic;
    6. le syndic a été reconnu coupable d'un acte criminel ou n'a pas observé l'une des conditions ou restrictions de sa licence;
    7. le fait qu'il envisage d'annuler la licence du syndic au titre des alinéas 13.2(5)c) ou d).
  • (3) [Teneur et effet des instructions] Les instructions énoncent la disposition législative conformément à laquelle elles sont données, lient leur destinataire et font pleinement foi de leur contenu en faveur de leur destinataire.
  • (4) [Suppression de la responsabilité] Quiconque obtempère aux instructions données en application du paragraphe (1) échappe à toute responsabilité pour les actes posés dans le seul but de s'y conformer.

II

Les trois premières questions soulevées dans la requête sont simples et rapidement résolues.

100 (i)

« [Q]uoique sa licence lui soit accordée par l'État et quoiqu'il soit assujetti à de nombreux contrôles administratifs, un syndic de faillite n'en demeure pas moins un professionnel privé administrant des fonds privés pour le bénéfice d'intérêts privés. »

Je souscris au commentaire formulé par le juge Turgeon, J.C.A., dans Lavallée c. Gagnon, [1975] C.A. 601 (un jugement unanime de la Cour d'appel du Québec auquel j'ai participé) selon lequel les actions d'un syndic ne présentent un intérêt que pour les créanciers et le débiteur, et il en va de l'intérêt du débiteur que ses biens soient vendus au meilleur prix possible.

100 (ii)

« [L]a révocation d'une licence ou d'un permis délivré par l'État constitue un acte judiciaire ou quasi judiciaire, en particulier dans le cas de la licence d'un syndic de faillite. »

Je souscris à l'observation formulée par la Cour d'appel fédérale dans Blais c. Basford, [1972] F.C. 151, selon laquelle les décisions qui ont pour effet d'assujettir une licence de syndic à des restrictions ou de l'annuler sont des décisions judiciaires ou quasi judiciaires qui, par conséquent, doivent être tranchées tout en respectant un processus judiciaire ou quasi judiciaire.

100 (iii)

« [U]ne justice de haute qualité est en jeu lorsque le droit d'une personne d'exercer sa profession est en jeu. »

Je suis d'accord avec ce point de vue.

100 (iv) à (xi) et (xiii) à (xvi)

Je résume les allégations en mes propres termes : le surintendant cumule maintenant les fonctions d'enquêteur, de poursuivant et de juge et, objectivement, cela donne naissance à une crainte de partialité, et pas simplement parce qu'il a le pouvoir de nommer un délégué et, en particulier, de le remplacer selon son bon vouloir; l'autorité du surintendant d'ordonner le paiement de montants pour couvrir les coûts de l'enquête soulève des questions sérieuses; le surintendant n'a aucun critère à respecter lorsqu'il décide de déléguer ses pouvoirs ou lorsqu'il choisit un délégué, et le processus de décision demeure incertain; la personne qui a nommé le délégué ne devrait pas avoir le pouvoir de le révoquer; en fait, le surintendant lui-même n'est pas inamovible. Ces circonstances ainsi que d'autres circonstances violent le droit du syndic d'être entendu par un tribunal vraiment impartial comme le garantissent la Déclaration canadienne des droits, L.C. 1960, ch. 44, la Charte canadienne des droits et libertés et les principes de justice naturelle.

Ces questions sérieuses ont fait l'objet de discussions détaillées à l'audience. En ce qui concerne le premier argument, les intimés s'appuient principalement sur le jugement de la Cour d'appel fédérale dans MacBain c. Lederman, [1985] 1 C.F. 856. Dans cette affaire portant sur une instance aux termes de la Loi canadienne sur les droits de la personne L.C. 1976–1977, ch. 33, la Cour a conclu que les dispositions des paragraphes 1 et 5 de l'article 39 de cette loi étaient inopérantes à l'égard des intimés, au motif, si je résume, que la Commission (qui avait déjà entériné un rapport concluant que les intimées avaient employé des pratiques discriminatoires) avait désigné les membres du tribunal qui devaient entendre la plainte. En d'autres mots, comme la Cour l'a dit : « La Commission a tenu une enquête, a conclu que la plainte était fondée et a ensuite agi à titre de poursuivant relativement à cette plainte. » Pire encore, « cette même Commission a également désigné les membres du tribunal qui a entendu la cause et a rendu une décision défavorable à l'appelant/requérant ». Dans de telles circonstances, il existait une crainte raisonnable de partialité, et la Cour avait, par conséquent, tiré la conclusion susmentionnée.

L'avocat des syndics fait valoir que les mêmes motifs doivent nécessairement s'appliquer dans le cas dont je suis saisi. D'abord, le surintendant mène ou fait effectuer une enquête sur la conduite d'un syndic. Lorsqu'il ressort de l'enquête que le syndic n'a pas rempli adéquatement ses fonctions ou n'a pas, par ailleurs, entièrement observé la loi, le surintendant peut prendre diverses mesures (prévues dans les alinéas a), b) ou c) du paragraphe 14.01(1)), dont l'annulation ou la suspension de la licence du syndic. Toutefois, si le surintendant a l'intention d'exercer un des pouvoirs prévus dans les dispositions citées ci-dessus, il doit en aviser le syndic et lui « donner la possibilité de se faire entendre. » Une telle audience (il en va de même de l'enquête qui précède) peut être tenue par le surintendant lui-même ou par une ou plusieurs des personnes auxquelles il a délégué ces pouvoirs (par. 14.01(2)).

Mettant de côté pour le moment le pouvoir de délégation, il est, par conséquent, possible, en vertu des dispositions des articles 14.02 et 14.03 de la Loi, que le surintendant mène une enquête, décide qu'il convient d'appliquer une sanction, entende ensuite les représentations du syndic et, au bout du compte, se prononce sur le cas. Ou, le surintendant peut carrément, en vertu de la loi, combiner les fonctions d'enquêteur, de poursuivant et de juge. Cela, prétendent les syndics, va à l'encontre non seulement de la Déclaration canadienne des droits et de la Charte, mais également des principes de justice naturelle.

Comme l'on pouvait s'y attendre, l'avocat de l'analyste principal adopte une autre approche. Bien qu'il reconnaisse, comme il le doit, que le surintendant soit investi des pouvoirs décrits ci-dessus, il avance que la question ne peut être tranchée dans l'abstrait et qu'il faut tenir compte de ce qui s'est produit en pratique : en l'espèce, loin de prendre toutes les décisions lui-même, le surintendant a délégué l'enquête à une autre personne, et, lorsqu'il a reçu le rapport indiquant que les syndics n'avaient pas rempli adéquatement leurs fonctions, il a délégué l'étape suivante, le procès, si j'ose dire, à une autre personne, moi, en l'occurrence. Comment, demandent-ils, peut-il exister une crainte raisonnable de partialité, particulièrement lorsque, comme en l'espèce, dans son instrument de délégation le surintendant a pris le soin de souligner qu'« il conviendrait, dans l'intérêt de la justice naturelle et pour permettre aux syndics de se faire entendre dans les meilleurs délais, de déléguer à un juriste indépendant certains de ses pouvoirs et fonctions décisionnels et certains des pouvoirs et fonctions connexes lui permettant de prendre des mesures conservatoires, » et que c'est effectivement ce qu'il a fait?

En toute déférence, la question en litige n'est pas aussi simple que cela, parce que, lorsque le surintendant décide de déléguer ses pouvoirs décisionnels, il n'a pas de critères prédéterminés auxquels se référer pour faire son choix. Les éléments de preuve (pièce R-17) démontrent cependant que, dans les cas où le surintendant a, dans le passé, décidé de ne pas tenir l'audience lui-même, il a délégué ce pouvoir à des avocats en exercice ou à des juges à la retraite. Je mentionne que les intimés n'attaquent nullement mon intégrité ou celle de ces personnes, mais qu'ils soutiennent, pour reprendre le commentaire du juge Lamer dans R. c. Généreux, [1992] 1 R.C.S. 259 à la p. 286 qu'« une personne raisonnable et bien informée [ne] percevrait [pas] le tribunal comme indépendant.  »

Non seulement, disent-ils, le surintendant choisit qui il veut, mais la personne ainsi choisie ne jouit même pas d'inamovibilité en ce qui concerne le cas pour lequel elle a été désignée. Un arrêt intéressant sur ce point est celui de Laflamme (pièces R-9–R-15). Dans cette affaire, le délégué désigné pour entendre la plainte déposée contre un syndic a été révoqué avant la fin de son mandat sans qu'aucune raison ne soit donnée. (Il devrait être mentionné aux fins du dossier que, par coïncidence, j'ai remplacé le délégué en question.)

Je mentionne que l'affaire Laflamme a été entendue avant l'insertion des articles attaqués en l'espèce dans la Loi et que le ministre de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie ou son délégué tenait alors les audiences pouvant résulter en l'annulation ou la suspension de la licence du syndic. De plus, l'article 7.1 du contrat (pièce R-12) conclu avec le délégué que j'ai remplacé prévoit ce qui suit : « [l]e Ministre peut, en donnant un avis écrit à l'entrepreneur, arrêter ou suspendre l'exécution de la totalité ou de n'importe quelle partie ou parties des travaux. » Par contre, l'article 5.1 de mon contrat (pièce R-3) stipule que : « Sa Majesté peut aviser l'entrepreneur par écrit qu'elle résilie le marché. La délégation de pouvoirs … peut être révoquée par écrit par Sa Majesté ou le Surintendant s'ils concluent que l'entrepreneur est, en raison d'une infirmité, devenu incapable d'exécuter convenablement ses obligations en vertu du marché; a été reconnu coupable d'une faute professionnelle; n'a pas exécuté convenablement ses obligations en vertu du contrat; se trouve, en raison de son comportement ou autrement, dans une position qui est incompatible avec l'exécution convenable de ses obligations en vertu du contrat. »

Bien que les motifs pour lesquels je pourrais être révoqué aux termes de mon contrat ne soient peut-être pas aussi précis qu'on pourrait le souhaiter, mon contrat m'accorde beaucoup plus de sécurité que celui que le ministre avait signé avec le délégué révoqué dans Laflamme, et cela est pertinent aux fins de la discussion en l'espèce.

Bien que les dispositions des articles 14.01, 14.02 et 14.03 soulèvent de sérieuses questions, je conclus que le cumul des fonctions chez le surintendant n'est pas de nature à amener « une personne raisonnable et bien informée » à conclure qu'un syndic sera nécessairement privé de son droit à une audience juste et impartiale. Toutefois, cela étant dit, je conclus également que l'application de ces articles peut effectivement soulever une crainte de partialité. En d'autres mots, comme la Cour d'appel du Québec l'a dit dans Métivier c. Mayrand (30 octobre 2003), une fois qu'il a été décidé que les articles en question ne sont pas intrinsèquement attaquables, on ne peut procéder à un examen plus approfondi « sans égard à la pratique établie. » (Je mentionne que, dans Métivier, la Cour n'a examiné que les articles 14.01 et 14.02. Le principe, cependant, demeure le même.)

Je souscris respectueusement à ce que le juge Dussault J.C.A. a dit dans Métivier :

[45] Pour ce motif, tout comme je l'ai fait pour le reproche de l'appelant à l'égard du cumul de fonctions prévu par les articles 14.01 et 14.02, je me limite à conclure que le reproche qu'il formule à l'égard de l'indépendance du surintendant aux fins de l'application de ces articles ne justifie pas davantage de les déclarer inopérants parce qu'incompatibles avec l'alinéa 2e) de la Déclaration protégeant son droit à une audition devant un tribunal indépendant. Si, par hypothèse, les conditions d'embauche du délégué nommé en l'espèce ne lui garantissent pas l'indépendance requise … ce ne sont pas les articles 14.01 et 14.02 qui devront être déclarés invalides. La Cour compétente devra tout simplement conclure que le processus quasi judiciaire en cause soulève une crainte raisonnable de partialité dans ce cas précis.

Bien qu'aucun élément de preuve n'établisse le processus de ma désignation en tant que délégué du surintendant, selon les modalités de mon embauche, je ne peux être relevé de mes fonctions que pour un motif valable. Il est vrai que les critères énoncés dans le contrat sont plutôt vagues, mais comme je l'ai mentionné auparavant, ils m'accordent une plus grande sécurité que les modalités d'embauche du délégué dans Laflamme.

Par conséquent, je conclus, à ce stade de l'instance, que les syndics n'ont pas démontré que, compte tenu du cumul de fonctions chez le surintendant ou du processus de sélection de son délégué, il existe une crainte raisonnable de partialité.

III

100 (xii)

Les syndics font valoir que la procédure établie dans le paragraphe 14.02(2) les prive de leur droit à une audience juste. Par exemple, la personne qui tient l'audience, que ce soit le surintendant ou son délégué, n'a pas l'autorité d'assigner des témoins à comparaître — une autorité qui se trouve, entre autres, dans l'article 147 du Code des professions du Québec L.R.Q., ch. C-26. L'avocat de l'analyste principal estime que cette difficulté pourrait être surmontée en faisant appel aux pouvoirs de la Cour fédérale. Toutefois, il n'est pas nécessaire que je me prononce sur cette question maintenant puisqu'elle ne se soulève pas à ce stade.

Les syndics font aussi référence à l'alinéa 14.02(2)b) qui prescrit que le surintendant, lors de l'audition, « n'est lié par aucune règle juridique ou procédurale en matière de preuve. » Néanmoins, encore une fois, ayant conclu que les articles en question n'allaient pas intrinsèquement à l'encontre de la Déclaration canadienne des droits, de la Chartre ou des principes de justice naturelle, il faut examiner la procédure suivie en l'espèce et cela est impossible à ce stade. Cela étant, les syndics sont, bien entendu, libres de soulever la question de nouveau au moment approprié et devant le forum approprié.

100 (xvii)

Les syndics questionnent la légalité du pouvoir que l'alinéa 14.01(1)c) confère au surintendant d'« ordonner au syndic de rembourser à l'actif toute somme qui y a été soustraite en raison de sa conduite. » Cela, prétendent-ils, va à l'encontre de l'alinéa 1a) de la Déclaration canadienne des droits qui garantit le « droit de l'individu à la vie, à la liberté, à la sécurité de la personne ainsi qu'à la jouissance de ses biens, et le droit de ne s'en voir privé que par l'application régulière de la loi. » (Italiques ajoutés.)

Le dossier indique que l'analyste principal pourrait demander une ordonnance de remboursement. Le cas échéant, je serai prêt à examiner la question à ce moment-là.

100 (xviii)

Le point soulevé ici porte sur les dispositions de l'article 14.03 qui confère au surintendant le pouvoir d'imposer certaines mesures conservatoires. De fait, de telles mesures conservatoires sont déjà en vigueur, mais elles ne sont pas contestées à ce stade.

De nouveau, si je suis appelé à invoquer les dispositions de cet article, je serais prêt, le cas échéant, à examiner cette question.

IV

Bien que selon la récente jurisprudence, il semble y avoir une tendance à interpréter la notion de crainte de partialité de façon plus large et plus libérale, les syndics n'ont pas réussi à démontrer qu'une personne raisonnable et bien informée craigne, à ce stade, qu'ils ne bénéficient pas d'une audience juste.

Je rejette la requête et ordonne que le cas soit entendu au fond aux dates déjà fixées.

Addenda

On me demande également de me prononcer sur le fardeau de la preuve. L'avocat de l'analyste principal a déjà déclaré qu'il a l'intention de suivre la règle établie par l'honorable J. Greenberg, c.r. dans Sztern (Montréal, le 29 mai 2001) et par Marc Mayrand dans Sheriff (Ottawa, le 3 septembre 2002). Je suis d'accord avec ce que l'on a dit dans ces cas et j'ai l'intention d'appliquer ces décisions.

Toronto, le 19 décembre 2003.

L'honorable Fred Kaufman
Délégué


Le présent document a été reproduit dans sa version originale, telle que fournie par le délégué du surintendant des faillites.

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